תקציב הביטחון הרשמי עומד על 55 מיליארד שקל, אך תחקיר "כלכליסט" חושף כי בפועל צה"ל מתנהל לפי תקציב גדול בהרבה שהכנסת לא אישרה. קוראים לו תקציב ההתקשרויות, ואף אחד מחוץ למשרד הביטחון לא יודע מה גובהו האמיתי
שאול אמסטרדמסקי
14.05.15, 06:45

הכתבה שאתם עומדים לקרוא עלולה להיות פתלתלה ומסובכת לפרקים, ובכל זאת, כדאי להקדיש לה כמה דקות, משום שהיא חושפת לראשונה את החור השחור הכי גדול בתקציב המדינה - תקציב הביטחון - ששואב את כספי המסים שלכם בכל הזדמנות אפשרית.

מהעדויות והחומרים שהגיעו לידי "כלכליסט" ממקורות שונים ובעבודה סיזיפית עולה התמונה הבאה: תקציב הביטחון שמשרד הביטחון (משהב"ט) מנהל באופן שוטף אינו התקציב שהכנסת מאשרת. למעשה, משהב"ט מנפח את התקציב המאושר באופן עצמאי ומתנהל על בסיס תקציב גדול בהרבה. זה נעשה באמצעות תקציב שנקרא תקציב ההתקשרויות, שעליו איש מחוץ למערכת הביטחון לא מפקח, ובאמצעותו צה"ל משתמש בחלק מתקציבו המיועד להתעצמות צבאית והתקשרויות עתידיות עם ספקים יותר מפעם אחת, כך שהתקציב הכולל גדל. כדי להבין איך המנגנון הזה עובד ועד כמה הוא חריג, צריך לחזור ליום אחד במאי 2010.

פרק 1
מאי 2010, משרד האוצר. גילוי מפתיע
ב־7 במאי 2010 ראש אגף התקציבים במשרד האוצר דאז אודי ניסן והחשב הכללי דאז שוקי אורן שלחו מכתב תקיף למנכ"ל משרד הביטחון דאז אודי שני. המכתב, שכותרתו "התנהלות תקציב הביטחון", היה קצר ומנה שלושה סעיפים. הסעיף הראשון שלו מוזר: "תקציב משרד ממשלתי מתחלק לשלושה חלקים — תקציב הוצאה, תקציב הוצאה מותנית ותקציב הרשאה להתחייב". מדוע הפקידים הבכירים טורחים לספר לפקיד בכיר שלישי כיצד בנוי תקציב המדינה? האם מנכ"ל משרד הביטחון לא יודע זאת?

התשובה לכך מגיעה בסעיף שלאחר מכן: "הובא לידיעתנו כי במשהב"ט קיימת מערכת תקציב נוספת — תקציב התקשרויות. אנו מבקשים לקבל הסבר מפורט על אופן ניהולה". כך מודים שני הבכירים באוצר כי רק ב־2010 הם גילו שתקציב הביטחון מנהל מסגרת תקציבית נוספת, שהיתה ידועה עד אז רק לאנשי מערכת הביטחון; תקציב שהכנסת והאוצר מעולם לא אישרו או ראו.



פרק 2
דצמבר 2010, משהב"ט. התקציב שאושר הוגדל
דבר קיומו של המכתב נחשף רק שנה וחצי אחרי שנשלח, בדיון מיוחד של ועדת הכספים בלשכת שר הביטחון דאז אהוד ברק, בהשתתפות שר האוצר דאז יובל שטייניץ, שנשא את הכותרת "תקציב הביטחון". בדיון זה הסביר ברק לח"כים שנכחו בו כיצד שר האוצר מטעה אותם כשהוא טוען שאין שקיפות בתקציב הביטחון. במהלך הדיון סיפר לפתע אחד הח"כים, חבר הבית היהודי אורי אריאל, על המכתב ששלחו ניסן ואורן שבו נכתב: "אדוני המנכ"ל, אתה עובר יום־יום על החוק". מדוע נכתב כך במכתב? משום שתקציב ההתקשרויות, שגילויו הוביל לכתיבת המכתב, מתנהל בצורה בלתי שקופה ומעלה מספר רב של סימני שאלה.

מי שבונה את תקציב ההתקשרויות אינו משרד האוצר אלא ראש אגף התקציבים במשהב"ט — קצין בדרגת תת־אלוף שמכהן גם כיועץ הכספי לרמטכ"ל (היועכ"ל). ב־2011–2014 החזיק בתפקיד הזה תא"ל ראם עמינח, וב־2007–2011 החזיק בתפקיד תא"ל מהרן פרוזנפר.

משרדי הממשלה מקבלים את התקציב שלהם באופן ממוחשב מהאוצר, אחרי שתקציב המדינה מאושר בכנסת, באמצעות מערכת של החשב הכללי שמזין אליה את המספרים בהתאם לתקציב שנקבע. במשהב"ט, מכיוון שרובו של תקציב הביטחון מסווג, המערכות הממוחשבות שלו ושל צה"ל אינן מחוברות למחשבים של האוצר. לכן, אחרי שתקציב הביטחון מאושר בכנסת, ראש אגף תקציבים במשהב"ט מזין בעצמו את מספרי התקציב לתוך המערכת הממוחשבת. רק שהוא מזין מספרים אחרים משקיבל.

כך זה עובד: נניח לשם הדוגמה שתקציב משרד הביטחון הוא 51 מיליארד שקל בשנה, כפי שהיה ב־2014. נניח ש־26 מיליארד שקל מהסכום הזה מיועדים להוצאות קשיחות כמו משכורות שכר לחיילי הסדיר ואנשי הקבע. היועכ"ל שם את הכספים האלה בצד ונותר עם 25 מיליארד שקל. כספים נוספים שמניחים בצד, נניח שמדובר ב־20 מיליארד שקל, הם הכספים שמשהב"ט מחויב לשלם לספקים חיצוניים שלו עבור קיום שוטף, ושירותים ומוצרים שהוא כבר סגר עליהם חוזה בעבר. וכך נותר צה"ל עם כ־5 מיליארד שקל גמישים.

הכספים האלה משמשים את צה"ל ל"התעצמות צבאית" — פיתוח אמצעי לחימה חדשים ורכש של מערכות טכנולוגיות עתידיות וכו'. כאן מתחיל התרגיל התקציבי: פיתוח ורכש של מערכות ביטחוניות הוא עניין שלוקח זמן. ולכן משהב"ט לא בהכרח עומד להוציא באותה שנה את כל הכסף שקיבל מהאוצר במסגרת התקציב שאושר בכנסת, ולכן הוא ממנף את התקציב. כלומר, הוא משתמש בכל שקל יותר מפעם אחת.

אם, למשל, פרויקט טכנולוגי צבאי מסוים יימשך על פני שנתיים, היועכ"ל יוכל לתקצב את הפרויקט הזה ובמקביל להשתמש באותו בסיס כספי כדי לתקצב פרויקט נוסף. בינתיים לא הגיעו החשבוניות לתשלום הפרויקט הראשון. ואם פרויקט מסוים יימשך על פני שלוש שנים, המינוף יהיה אפילו גדול יותר וכן הלאה. כך יוצא שמתקציב של 55 מיליארד שקל משהב"ט בונה תקציב גדול יותר. כמה גדול יותר? למרות מאמצים רבים "כלכליסט" לא הצליח למצוא תשובה חותכת לשאלה הזו. באוצר לא ידעו להשיב על כך ובמשהב"ט סירבו להשיב.

ומה עם תקציב הביטחון הרשמי שאושר בכנסת? במשהב"ט קוראים לו "תקציב המימון", כי הוא משקף מבחינתם רק את הזרם השוטף של המזומנים. כלומר, מבחינתם מדובר בסוג של המלצה.

המשימה העיקרית של היועכ"ל ואגף תקציבים במשרד הביטחון היא לוודא שבכל רגע נתון יש מספיק כסף בחשבון הבנק של משהב"ט לממן באופן שוטף את תקציב ההתקשרויות הגדול יותר. זה נעשה באמצעות הנחות עבודה סטטיסטיות שמביאות בחשבון את קצב הביצוע של פרויקטים דומים מהעבר, כדי להסיק מה יהיה הקצב של פרויקטים דומים בעתיד. על סמך ההנחות האלה משהב"ט מנפח את התקציב המקורי לכדי תקציב ההתקשרויות, שהוא־הוא התקציב שלפיו מתקבלות ההחלטות, ולא התקציב שאושר בכנסת.

להמשך כתבה והפרקים הבאים http://www.calcalist.co.il/local/ar...3659234,00.html