בתביעה שהגישו 3 קצינים לבית המשפט לעניינים מנהליים ולאחר מכן בערעור המדינה לבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים... מדובר בקצינים שהמשיכו להנות שכר משופרים שנים ארוכות אחרי שנפלטו ממסלול הקידום הפיקודי... מהתביעות עולה שמדובר בתופעה רחבת היקף בצה"ל בכלל ובח"א בפרט ושצה"ל התמהמה שנים ארוכות בטרם קטע והסדיר אותה... יתכן שמבקר המדינה צריך להיכנס שם לעובי הקורה, אם טרם עשה זאת... כנ"ל לנושא תוספות "דירוג המחקר" אגב...

התביעה המקורית שהתקבלה

תמצית העניין

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 52037-05-11 לפני כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן בעניין: 1. רס"ן ערן עמיר 2. רס"ן רועי גושן 3. רס"ן ערן פלג ע"י ב"כ עו"ד שלמה רכבי העותרים נ ג ד הרמטכ"ל - רב אלוף בני גנץ ראש אגף כוח אדם בצה"ל - האלוף אבי זמיר ע"י ב"כ עו"ד קרן יוסט מפרקליטות מחוז ת"א המשיבים פסק דין שלושת העותרים בעתירה שלפני משרתים בצה"ל מזה למעלה מעשרים שנה, מרביתן כקצינים במסגרת תוכנית "אופק". תוכנית זו, המוסדרת בפקודת מטכ"ל 31.0214, נועדה לתמרץ קצינים מוכשרים ואיכותיים, המבצעים, בעיקר, תפקידים קרביים, לחתום על שירות קבע וזאת באמצעות מתן הטבות כלכליות שונות למצטרפים לתוכנית. במסגרת התוכנית, מיועדים הקצינים לבצע שורה של תפקידים במסגרת "חטיבת זמן", שאמורה להכשיר אותם להתמודדות על תפקיד מג"ד או על תפקידים מקבילים למג"ד בזרועות הצבא השונות, ולאייש תפקידי פיקוד בכירים במערך הקרבי של צה"ל.

העותרים, אשר מזה זמן מה אינם מהווים עוד פוטנציאל לקידום לתפקיד מג"ד, המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הכספיות השוטפות שמוענקות בגדרה וזאת גם לאחר שסיימו את "חטיבת הזמן" שנקבעה בתוכנית. לטענת המשיבים, המדובר בפרקטיקה שגויה, אשר אינה עולה בקנה אחד עם לשון הפקודה ותכליתה. על כן, החל בשנת 2009 תהליך של המטה הכללי שמטרתו להביא ליישום הוראות הפקודה בפועל, וביום 14.4.11 הסתיים הליך זה בהחלטת הרמטכ"ל, שהורה על הפסקת הימנותם של העותרים על תוכנית "אופק". על פי הנטען בעתירה, ההחלטה מיום 14.4.11 עומדת בסתירה להוראות הצבא, מהווה שינוי מדיניות הפוגע באינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרים, עומדת בסתירה לחובת ההגינות ותום הלב ואף לוקה בהפליה אסורה.

פרטים מעניינים

1. מסעיפים 8, 26 ו-27 לתצהיר התשובה לבקשה לפרטים נוספים הסתבר, כי בחלוף כשלוש שנים מהמועד שבו הוחלט כי קצינים במצבם של העותרים יוצאו מהתוכנית, 75% מהקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" עדיין נמנים על התוכנית וממשיכם לקבל את ההטבות הניתנות בגדרה. עוד הסתבר, כי 80% מהקצינים שממשיכים לקבל את ההטבות על אף שסיימו את "חטיבת הזמן" משרתים בחיל האוויר.

2. באשר לדרגות ולתפקידים של הקצינים הנמצאים היום מעבר ל"חטיבת הזמן" ולהתפלגותם, הובהר כי כלל הקצינים שסיימו את "חטיבת הזמן" ועדיין נמצאים בתוכנית הינם בדרגת רס"ן. להודעה צורפה רשימה המונה 245 קצינים אשר סיימו את חטיבת הזמן ועדיין נמצאים בתוכנית, תוך פירוט תפקידיהם.

זהו נתון בלתי נתפש... 250 קצינים בדרגת רס"ן ממשיכים להנות מתנאי אופק משופרים למרות שלכאורה אינם נדרשים עוד (ואולי כלל) לצבא ההגנה לישראל ובוודאי שלא לתפקידים שלמטרתם נכנסו אל התכנית. כאמור 80% מהם משורות ח"א.

3. מהפרטים שהובהרו במהלך הדיון ומהרשימה המשלימה עולה, כי מרביתם של הקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" ועודם מצויים בתוכנית משרתים בחיל האוויר וכי מספר לא מבוטל של קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן", עדיין נכללים בתוכנית למרות שלאור התפקיד ואופי השירות שלהם, הם אינם צפויים להתמנות לתפקיד מג"ד. יודגש, כי בחלק מהמקרים המדובר בקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" שנקבעה להם לפני למעלה משלוש שנים (ראו, למשל, קצין מס' 10, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 7.6 שנים; קצין מס' 24, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 8.5 שנים; קצין מס' 70, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 3.4 שנים וקצין מס' 146, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 3.3 שנים).

4. כל אחד מהם זכאי ל "במקרה דנן מדובר בסכום נמוך באופן יחסי, הנע בין 2,500 ל- 3000 ₪ לחודש והעותרים נמצאים שנים ספורות לפני פרישה, כך שהתועלת הצומחת מן ההחלה למפרע אינה עומדת ביחס ראוי לפגיעה בעותרים." קרי מדובר על הוצאה ברוטו של כ 750K ש"ח מיותרים מדי חודש מתקציב הבטחון... בהנחה שרוב הקצינים שוהים בתכנית כ 8-10 שנים עד לפרישתם הרי שמדובר על הוצאה מיותרת של 81 מיליון ש"ח, טרם חישוב הפנסיה המוגדלת. בלתי נתפש.

5. רגע זה לא נגמר... "המשיבים טוענים, כי במקרה זה ניתן היה להחיל את שינוי המדיניות ("הפסקת הפרקטיקה השגויה", בלשונם) גם על העותרים, נוכח העובדה שהפגיעה היחידה הינה בהטבות השוטפות והעותרים נהנו מעיקר ההטבות הכלכליות שאותן מקנה התוכנית, בהם מענק ההצטרפות החד פעמי בסך 65,000 ₪, לימודים אקדמאיים במימון הצבא ועוד"... כמובן שלא מדובר בשכר ישיר בלבד... קרי 250 קצינים קיבלו כל אחד לאורך השנים הטבות שונות בשווי נגיד 70K ש"ח כל אחד... נו רק 17.5 מיליון ש"ח נוספים... כבר הגענו לבערך 100 מיליון ש"ח מיותרים... בקטנה...

6. בנוסף, גם לו היו מציגים נימוקים, נראה כי הנימוק המרכזי שניתן היה להציג היה שהמשך מתן ההטבות לעותרים מטיל נטל כבד ומשמעותי על הקופה הציבורית. יחד עם זאת, העובדה שרבים מקציני "אופק" המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות במשך שנים לאחר שהוחלט על שינוי המדיניות, מלמד כי לא התעורר צורך דחוף להפסיק זאת.

7. ואכן רק ביולי 2011, כמעט 20 שנה אחרי הקמת תכנית אופק, "נזכר" צה"ל שעליו לתחום בצורה ברורה את נושא מתן העדפות... מעניין כמה קציני אופק כאלו השתחררו במהלך התקופה הנ"ל בדרגת רס"ן אחרי שנים רבות של הטבות כספיות מיותרות שניפחו משמעותית את הפנסיה שלהם. בלתי נתפש.

ערעור המדינה לבית המשפט העליון - שהתקבל אף הוא והפך את החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים

שימו לב לביקורת שמותח בית המשפט העליון (כבוד השופט אשר גרוניס במקרה זה) על איכות הניהול הכספי בצה"ל בכל הקשור למתן הטבות

25. במסגרת בחינת השאלה הראשונה עמדנו על כך שתכלית הפקודה והוראותיה אינן מתיישבות עם הענקת תמריצים לקצינים אשר יצאו ממסלול התפקידים המועדפים. מכאן, שהפרקטיקה שננקטה על-ידי הצבא במשך השנים, להמשיך ולהעניק הטבות גם לקצינים אלה למרות שכבר אינם נמנים על קבוצת היעד, לא הייתה בבחינת מדיניות מסודרת אלא פרקטיקה שגויה אשר היה מקום להפסיקה.

הצבא מחויב לעקרון הסמכות המנהלית ואין הוא רשאי להעניק הטבות וכספים שלא על פי דין. כספי הצבא שייכים לקופת הציבור ועל שומרי הסף של הקופה לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות הראויה , שהרי הצבא הוא רשות ציבורית אשר "כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן..." (ראו והשוו: בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 331 (1971); עע"ם 7335/10 קצין התגמולים-משרד הביטחון נ' משה לופו (29.12.2013)). על פעולותיה של הרשות השלטונית להתבצע בהתאם ללשון החוק שהסמיך אותה לעשות שימוש בכספי ציבור, והיא אינה רשאית להשתמש בכספי ציבור בחריגה מן הייעוד עליו נצטוותה: "החוק, ובכלל זה חוקי התקציב, קובעים מי יכול לפעול מטעם המדינה בקופת הציבור, אימתי, ובאלו נסיבות" (בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 711 (2003)).

26. הצבא הסביר את התנהלותו הלקויה, אשר עומדת בסתירה לתכלית הפקודה והוראותיה, בכך שבמהלך השנים עלה הגיל הממוצע לקבלת דרגת סא"ל ותפקיד מג"ד, וכך נוצר מצב שקצינים אשר נמנו עם אוכלוסיית היעד סיימו את חטיבת הזמן בטרם קודמו בדרגה. לפיכך, כאשר סיימו הקצינים הנמנים על התכנית את חטיבת הזמן, הוחלט בצה"ל על החלת מדיניות מרחיבה אשר מכוחה – ולא מכוח הפקודה – המשיכו הקצינים הנמנים על התוכנית לקבל את ההטבות אותן קיבלו במשך חטיבת הזמן (להלן: המדיניות המרחיבה). בתחילת הדרך, הוצאו רבים מהתכנית מייד לאחר שנתברר כי כבר לא ישמשו בתפקידי מג"ד, אך לאחר שנת 2003, הפסיק הצבא לכנס את הוועדות להוצאת הקצינים. כך נוצר מצב בלתי תקין בו קצינים, ובכללם המשיבים, אשר כבר לא נמנו על אוכלוסיית היעד, המשיכו ליהנות מהטבות בשל חוסר תשומת לב מצד הצבא והגורמים הממונים. על מנת לפעול לתיקון המצב, הפיץ הצבא את מסמך העדכון בשנת 2010 והחל בתהליך סינון מואץ אשר נועד לתקן את השלכות המדיניות המרחיבה, בבחינת "הפה שהתיר הוא הפה שאסר". בנוסף לכך, ועל מנת להסיר ספק, בתוכנית אופק ב' אשר הוחלה משנת 2011 נכתב במפורש כי קצינים אשר יהוו פוטנציאל לשמש בתפקיד מג"ד גם בתום חטיבת הזמן, ימשיכו לקבל את ההטבות במסגרת התוכנית שעליה יחתמו בנפרד.

גם אם מקבלים את טענות הצבא לגבי עליית הגיל הממוצע לקבלת דרגת סא"ל כנימוק ליישום המדיניות המרחיבה, דומה כי עשרות מיליוני שקלים הועברו במשך השנים בסתירה להוראות הפקודה. הצבא לא פעל על מנת להסדיר כיאות את המדיניות, והפסיק בהדרגה לכנס ועדות להוצאה מהתכנית של קצינים שכבר אינם בעלי פוטנציאל למלא תפקידי מג"ד. גם בשנת 2008, לאחר שהבחין בהתנהלותו הלקויה והפיץ את מכתב הרע"ן, המשיך הצבא "להתנהל בעצלתיים" וחלפו כמעט שנתיים עד שהחל בפועל בתהליך סינון הקצינים באמצעות ועדות בדיקה. יצויין כי במכתב שהופץ נכתב כי מטרתו הראשונה היא "הגדרת תהליך זרועי להוצאת קצינים מתוכנית 'אופק' בטווח הזמן המיידי" (ההדגשה הוספה – י"ע). התנהלות הצבא הביאה להוצאה שלא כדין של כספי ציבור, וכך נוצר מצב בו המשיבים המשיכו להימנות עם התוכנית, בניגוד להוראות הפקודה, זמן רב לאחר שהפסיקו להשתייך לקבוצת היעד.

27. הצבא אף לא ערך בקרה הולמת ופיקוח שוטף על עניינם של הקצינים שנמנו עם התוכנית, בניגוד למנגנון הבקרה הקבוע בסעיף 47 לפקודה: "בקרה על ביצועה של התכנית, כמפורט בפקודה זו, תתבצע על ידי מנהל הסגל-ענף 1. הבקרה תיעשה הן באופן שוטף והן באופן מרוכז. אחת לשנה יתבקש כל חיל להציג באופן מפורט את ענינו של כל קצין הנמנה עם קבוצת היעד". מנוסח סעיף 47 עולה החשיבות היתרה אותה מייחסת הפקודה לבקרה הולמת על ביצועה התקין של התוכנית. יש להניח כי אילו אכן בוצעה הבקרה כנדרש, היו נחסכות הוצאות מיותרות מקופת המדינה.

בעמידתו על הסטייה שחלה בפרקטיקה של מינהל התשלומים בצבא בתשלומי מענק השחרור למשרתי הקבע, לא רק שהצבא היה רשאי לתקן את טעותו, אלא היה חייב לעשות כן, בתורת רשות ציבורית המחוייבת לפעול על-פי כללים המותווים בדין בחלוקת משאבי המדינה (שם, פסקאות 31-29).

שימו לב

31. זאת ועוד. הצבא נמנע מלתבוע השבה רטרואקטיבית של ההטבות שהתקבלו בסתירה להוראות הפקודה, כך שחלק הארי של הטבות התוכנית נשמר בידי המשיבים, כגון מענקי ההצטרפות, מימון לימודים אקדמאיים, רכב בתנאים מועדפים, נופש מבצעי ובעיקר - תוספת שכר בגין רמת פעילות לאורך כל שנות התוכנית כולל תקופת הלימודים. מאחר שהמשיבים, כמו מרבית הקצינים בשירות הקרבי, השלימו למעלה מתשע שנות פעילות רמת פעילות א', הם ייהנו במשך יתרת תקופת שירותם מ-90% מתוספת רמת הפעילות, לכל ללא כל קשר לתפקיד אותו יבצעו בפועל, ועל פי נהלי הצבא, אותן הזכויות יחושבו להם גם לצרכי המשכורת הקובעת לפנסיה.

בהקשר זה אשוב ואזכיר את טענת הצבא לפיה 58% מהקצינים שהוצאו מהתוכנית, כלל לא נפגעו בתנאי השכר. בקבוצה זו נכלל גם המשיב 3, אשר לעת עתה נושא בתקן 'מינוי משנה' של מפקד פלוגה, במסגרתו הוא ממילא זכאי לתנאי השכר אותם הוא מקבל במסגרת הטבות התוכנית.

אין בסיס לפרשנות לפיה גם לאחר תום חטיבת הזמן ימשיכו הקצינים להימנות עם התוכנית בגדר פיצוי או פרס ניחומים, גם אם אינם מיועדים עוד למלא תפקידי פיקוד בכירים במערך הקרבי. משכך, העובדה שהמשיבים עודם נמנים עם התוכנית על אף שאינם מיועדים למלא תפקידי פיקוד מעין אלה, אינה נובעת ממדיניות מסודרת ומתוכננת, אלא מפרקטיקה שגויה אותה היה הצבא מחויב להפסיק.

עדכון של "קרקס" מצבת קציני "פוסט תכנית אופק" חסרי האופק

בבית משפט קמא הודיע הצבא על עשרות קצינים שכבר הוצאו מהתוכנית. בדיון שנערך בפנינו, עדכן הצבא כי ביני לביני עניינם של כל הקצינים הרלוונטיים נבדק. על פי נתוני הצבא, החל משנת 2010 הופסקה הימנותם של 184 קצינים עם התוכנית, 119 קצינים נשארו, 20 קצינים נמצאים בעיצומו של הליך הסינון, ול-20 קצינים נוספים ניתנה ארכה של שנה נוספת על מנת למצות את פוטנציאל השיבוץ לתפקיד מג"ד, ואם לא ישובצו ייבחן עניינם בפני ועדה שתבחן את המשך הימנותם.

בלתי נתפש כבר אמרנו?

ציטוט:

זהו נתון בלתי נתפש... 250 קצינים בדרגת רס"ן ממשיכים להנות מתנאי אופק משופרים למרות שלכאורה אינם נדרשים עוד (ואולי כלל) לצבא ההגנה לישראל ובוודאי שלא לתפקידים שלמטרתם נכנסו אל התכנית

או שהם נדרשים בתפקידים אחרים, אולי אפילו כאלו שהיו יכולים לזכות אותם בתנאי שירות משופרים (נניח, מערך טכנולוגי/סייבר/ מעבר לדרום/ מוכנות לתקיפה באירן- אין לי מושג באילו מסגרות צה"ל מתגמל כיום), ופשוט היה נוח לכולם שהתגמול מגיע דרך "אופק" הקיימת. הרי ברור שקצינים טובים ומנוסים נדרשים לא רק לאיוש תפקידים בכירים.
נשאל אחרת- כמה "תפקידי מג"ד" יש בחה"א? אם הכוונה למפקדי טייסות טיסה (ולא ענפים או טייסות תעופה תחזוקה), "עתודה ניהולית" של כ-200 קצינים גדולה בסדר גודל מהנדרש- מי בכלל אישר כל כך הרבה מכסות אופק?! הייתי אומר שלאכ"א עצמו נוח להשתמש בכותרת של "אופק" לצרכים אחרים.