אזהרה: כתבה משבחת את השר אולמרט או מדוע אין למנות משפטן לתפקיד הממונה על הגבלים עסקיים

עורכי דין אינם המועמדים האידיאליים לתפקידי הנהגה ציבוריים, מעצם הכשרתם המשפטית, המדגישה כללי מוסר כתובים בחוק.


מאת: נצ"מ ד"ר מאיר גלבוע


בין המועמדים לתפקיד הממונה על הגבלים עסקיים יש עורכי דין רבים, לרבות היועצת המשפטית של רשות ההגבלים העסקיים, המכהנת גם כמנהלת המחלקה המשפטית ברשות. מועמדות עורכי דין לתפקיד זה נראה לקהל רחב מאד – טבעי ביותר. שלושת הממונים הראשונים – שהם גם האחרונים שכיהנו בתפקיד זה עד כה – היו משפטנים/עורכי דין.

ביוזמת השר אולמרט עודכנו הקריטריונים למינוי ממונה על הגבלים עסקיים, ובנוסף להשכלה משפטית, שעד כה הייתה השכלה הרלבנטית היחידה לתפקיד זה, ניתן מעתה למנות גם בעלי השכלה אקדמית בכלכלה, במינהל עסקים ובראיית חשבון (למיטב ידיעתי ועל פי פרסומים בתקשורת). כשפורסם השינוי, יצא קול מאיים ממשרד המשפטים, שאם ימונה לתפקיד אדם שאינו עורך דין, תבוטל ההסכמה של היועץ המשפטי לממשלה לעורכי הדין של רשות ההגבלים להגיש כתבי אישום ולהופיע במשפטים, בגין עבירות על חוק ההגבלים העסקיים.
ובכן, ידידינו במשרד המשפטים – אנחנו לא נבהלים, וזאת ממספר סיבות:

1. לפני מספר חודשים קטן, סיפר פרקליט המדינה, עו"ד ערן שנדר, שהפרקליטות בפיגור של אלפי תיקים, הממתינים להגשת כתב אישום, ולמיטב זכרוני, הכותרת הייתה "נכשלנו באכיפת החוק". מניסיוני ארוך השנים, ידוע לי על תיקים, שהחקירה בהם החלה בקול תרועה גדולה, אך מסיבות שונות, שכבו בפרקליטות כאבן שאין לה הופכין, ולאחר מספר שנים רובם הגדול נסגרו, למרות שהיו בהם ראיות לכאורה למכביר, בקול דממה דקה. אז, תגידו לי אנשי הפרקליטות – כיצד תתגברו על תיקים נוספים בעבירות של הגבלים עסקיים, שרובם ככולם תיקים גדושים ועבי כרס, אם אינכם מספיקים לטפל בתיקים המופנים אליכם דרך שגרה?
2. הפרקליטות לא נחלה הצלחות גדולות בשנים האחרונות בתיקים בעבירות הצווארון הלבן. כמעט שלא נראו הרשעות מרוב זיכויים של בכירים בממשל ובעולם הכלכלי והעסקי (לעט בעבירות של ניירות ערך). האם זוהי ההצדקה לקבל על עצמכם נטל נוסף של עבירות מסובכות ומורכבות, קשות להוכחה, שדרושה לטיפול בהם רמה מקצועית גבוהה וידע כלכלי, ובנוסף לידע המשפטי הרגיל, גם ידע משפטי ייחודי לתחום ההגבלים העסקיים?
3. האם לא מספיק שהיועץ המשפטי של רשות ההגבלים העסקיים, שהוא גם מנהל המחלקה המשפטית של הרשות, הוא משפטן ועורך דין מתאים וברמה גבוהה (אם וכאשר כך הם פני הדברים)? הרי ההחלטה המעשית היא בידי מנהל המחלקה המשפטית, ותפקידו של הממונה הוא בעיקר קביעת המדיניות של התביעה בתיקים אלו (לעומת החלטות אחרות, כגון – מיזוגים, מתן פטורים להסדרים כובלים, קביעות בתחום המונופולין וקביעות אחרות, שהן בסמכותו הבלעדית של הממונה)?!
4. ציבור גדול, לרבות של חברי כנסת, דורשים, מזה מספר שנים, מפרקליטות המדינה לקבל אל חיקה את התביעות, המנוהלות כיום במשטרת ישראל, אך הדברים מתמהמהים באופן המחשיד את הפרקליטות בהתחמקות ארוכה. אין ספק, שמבחינת כמות התיקים והחשש שייעשה בהם עיוות דין, בעיקר לחסרי יכולת וחסרי ייצוג משפטי הולם, תיקי המשטרה חשובים יותר מאשר תיקי ההגבלים העסקיים.
5. ולבסוף, ועל אף כל הנימוקים הנ"ל, לא ייגרם כל נזק מהותי אם אכן התביעה בתיקים הפליליים תועבר מרשות ההגבלים העסקיים לפרקליטות המדינה, לאחר שהראשונה – המחלקה המשפטית ברשות ההגבלים בראשותה של היועצת המשפטית של הרשות – נכשלה כשלון חרוץ בשנים האחרונות, בעיקר כשהדברים אמורים בתחום האכיפה הפלילית (כפי שאפרט בהמשך).

אחת התכונות החשובות ביותר, הנדרשות ממנהל איכותי של יחידה שתפקידה הוא אכיפת חוק, היא רמה מוסרית גבוהה. לא רק רמה מוסרית אישית, אלא גם תפיסה מוסרית ויכולת לעשות שיפוט מוסרי. בהעדר מבחנים תקפים ומהימנים לבדיקת הרמה המוסרית של אנשים, יש מקום לבחון האם קבוצות שונות מודרכות על ידי תפיסות מוסריות שונות (על אף הבעייתיות שבהכללה זו, כמו כל הכללה אחרת). עורכי דין כקבוצה מודרכים בתחום המוסר והאתיקה בעיקר על ידי מצפנים חיצוניים, בדמות של חוקי וכללי אתיקה כתובים וחקוקים. יש קבוצות נוספות שעולמם המוסרי מצטמצם להנחיות וכללים כתובים עלי ספר, ואם לא נקבע באותו ספר שהתנהגות מסוימת היא בלתי מוסרית, הרי היא מותרת ואין בה פגם. כאשר נשענים על חוקים וכללים כתובים, אין כל שיפוט מוסרי עצמאי. הכלל השולט הוא שכל עוד לא קבע בית משפט או מוסד אחר, שנקבע בחוק או בכללים, שמעשה הוא אינו מוסרי, הרי הוא מוסרי או לפחות לא בלתי מוסרי.

זהו חלק מתופעת המשפטיזציה, האוכלת את מדינת ישראל בכל פה. התוצאה היא רמה מוסרית ירודה של "מנהיגיה", הן בתחום הלאומי והפוליטי והן בעולם העסקי והכלכלי, שם קובעת השורה התחתונה של דו"ח רווח והפסד, גם אם לעתים משלמים מס שפתיים בצורה של תרומות למפעלים חברתיים (תרומה שבזכותה ישלם התורם - תאגיד גדול ומנצל, בדרך כלל – מס הכנסה מופחת). אחד המופעים של המשפטיזציה היא האימרה של נשיא בית המשפט העליון אהרן ברק ש"הכל שפיט" (אף כי, הוא חזר בו מהטוטליות של המונח). אם הכל שפיט, אז או שבית משפט קבע שהמעשה פלילי או שלילי, או שהמעשה מותר. במקרה האחרון, האדם שעשה את המעשה, שבגינו הוא זוכה בבית המשפט או שכלל לא עמד לדין, אינו עבריין ואינו פסול לכהונות ציבוריות (כן, אני זוכר את פסיקת בית המשפט העליון בענייניהם של גינוסר, דרעי, פנחסי ויתום, שפסל אותם לכהונות ציבוריות חשובות. אך אלו היו היוצאים מן הכלל המעידים על הכלל. מה קרה לכל אותם חשודים, שהיועץ המשפטי לממשלה הקודם, פרסם עליהם "דוחות ציבוריים" קשים ביותר? האם נפלה שערה משערות ראשיהם?).

תמיד היה מקובל שאין חפיפה מוחלטת בין התחום המוסרי ובין התחום המשפטי, אלא חפיפה חלקית בלבד. פרופ' אמנון רובינשטיין כתב כבר לפני כשלושים שנה, בספרו "אכיפת המוסר בחברה מתירנית": "יחסי הגומלין שבין מצוות דתיות, כללים מוסריים ואיסורים משפטיים העסיקו ומעסיקים משפטנים, פילוסופים וסוציולוגים... ניתן לתאר את התפתחותם של יחסי גומלין אלה בהתרחקותם ההדרגתית של שלושה מעגלים זה מזה. בתחילה היה מעגל אחד ויחיד שכלל בתוכו את ציוויי הדת, המוסר והמשפט; ...ככל שהתקדמה החברה האנושית, כך התרחקו שלושת המעגלים מן המרכז ויצרו מסגרות נפרדות אם כי, בחלקן לפחות, משיקות ואף חופפות זו לזו". אולם, חלק גדול מהמשפטנים (כן, גם פרופ' רובינשטיין הוא משפטן) סבור שהאידיאל הוא חזרה לחפיפה בין המעגלים הללו, לפחות בין המעגל המוסרי ובין המעגל המשפטי, כפי שכתב השופט העליון זילברג: "תחומי המוסר והחוק הם שני עיגולים קונצנטריים, מכסים זה את זה אך בחלקם, וככל אשר ייסוג אחורה הקו המבדיל ביניהם, כן יגדל השטח והתוכן המוסרי של החוק. האידיאל הנכסף הוא, שיהיו שני העיגולים חופפים זה את זה לכל היקפם". כלומר, אנו חוזרים לקביעה שמה שלא נקבע בחוק כבלתי חוקי (שהוא שווה לבלתי מוסרי) הוא מוסרי.

אך בתי המשפט אינם לבדם בשאיפה זו. אין להבין אחרת מגמה של חקיקה בכנסת, המכניסה כללים מוסריים אל תוך מסגרות חוקיות, כמו קביעת עבירות בתחום הטיפול של הורים בילדיהם, חוק לא תעמוד על דם רעך, חוק עשיית עושר ולא במשפט, סעיף 30 לחוק החוזים (הקובע שחוזה שכריתו, תוכנו או מטרתו הם בלתי מוסריים בטל) וחוקים נוספים. לא פלא, שבית המשפט העליון קבע, כבר לפני יותר מעשרים שנה, בעניין כלכלי שהגיע לפתחו, כי: "...מתפקידו של בית המשפט לקבוע, במסגרת הכוחות שהמחוקק העניק לו, מהם הסטאנדארטים הראויים להתנהגות באותה חברה תחרותית". מהם סטנדרטים ראויים להתנהגות אם לא כללים מוסריים?! וכך, חזר בית המשפט העליון (בעתירה נגד ראש הממשלה דאז, שסירב לפטר את סגן השר רפאל פנחסי, לאחר שגובש נגדו כתב אישום) על עקרון זה, לפיו בית המשפט הוא המכריע מהם הערכים והשיקולים המוסריים הראויים: "הערכים והאינטרסים שיש לקחתם בחשבון אינם "לבר משפטיים". אין הם בגדר שיקולים מוסריים הנתונים לבחירתו החופשית של הפרט המצוי עם עצמו. אלו הם ערכים המהווים חלק מהמשפט עצמו... הם הפכו לחלק מהמשפט עצמו".

איני בא בתלונות לבית המשפט העליון, אלא למנהיגות במדינת ישראל, לרבות הכנסת. זו יצרה חלל ריק גדול מאד בתחום המוסרי, שאליו נכנס בלית ברירה בית המשפט. היה זה בית המשפט העליון שעצר במידה מסוימת את גל השחיתות, אך הוא היה כמו אותו ילד הולנדי, שתקע את אצבעו בסכר. להבדיל מהסיפור, אצלנו לא הגיע מישהו להחליף את הילד ולסתום את החור, ועל כן הגענו למקום כה ירוד בסולם השחיתות הבינלאומי.

המסקנה היא שאין מקום לקדש בחירת משפטן או עורך דין לכהונות ציבוריות ולתפקידי הנהגה בשירות המדינה, שכן מעצם חינוכו הוא לא יוכל להיות מכוון לפי המוסר, אלא לפי החוק הכתוב בלבד (איני רוצה לטעון שעורכי הדין הם בלתי מוסריים. נהפוך הוא, רובם ככולם בעלי רמה אתית גבוהה, אך זו היא הרמה האתית הנדרשת לפי כללים כתובים. איך אמר ברדיו לפני זמן מה עורך דין ידוע, העוסק בעיקר בתחום הפלילי: "מצפוני נקי, מעולם לא השתמשתי בו"). אין כל פסול באחרים, בעלי הכשרה אקדמית שונה. לדעתי אף יש להם יתרון על עורכי דין. ממונה על הגבלים עסקיים צריך לפעול על פי החוק, אך צריך להיות מכוון לפי המוסר. הכשרתו המשפטית של הממונה החדש אינה מכשירה אותו לסוג זה של הנהגה.



ונחזור למינוי הממונה על הגבלים עסקיים, בין אם התביעה הפלילית תישאר ברשות ובין אם תועבר לפרקליטות המדינה. תפקיד הממונה הוא בראש וראשונה לנהל יחידת אכיפה. תפקיד הרשות הוא קודם כל לאכוף את חוק ההגבלים העסקיים, ובמסגרת זו מנהל הממונה יחידה המונה יותר משבעים אנשים, רובם בעלי תפקידים מקצועיים – חוקרים, עורכי דין וכלכלנים (השאר בתפקידים מינהליים). אין כל ביטחון, שדווקא עורך דין יהיה בעל הכישורים הנחוצים לניהול של יחידה בגודל כזה, עם היקף פעילות עצום, עם עובדים ברמה גבוהה ובמקצועות שונים ומגוונים.
במערכת העסקית והכלכלית הפרטית הבינו כבר מזמן שניהול הוא מקצוע, ללא קשר לחוג שבו למד המנהל באוניברסיטה. במערכת הציבורית עדיין לא בשלה הבנה זו. אמנם, במערכת הבריאות הבינו את הפטנט הזה כבר מזמן, אך יישומו הוא חלקי בלבד. לצד הרופאים המנהלים את בתי החולים, עומדים מנהלים אדמיניסטרטיביים. בראש שלוש קופות החולים עומדים מנהלים שאינם דווקא רופאים. עם זאת, כאמור לעיל, ההבנה לא התגבשה למעשים נוספים. בין יתר שורשי חולייה של מערכת הבריאות היא העובדה שאת המחלקות הרפואיות מנהלים רופאים, בדרך כלל רופאים מומחים בעלי ותק וידע מקצועי רפואי רב, ולא מנהלים. כך, אנו מאבדים רופאים טובים ו"מרוויחים" מנהלים גרועים.

כך, גם בפרקליטות המדינה, שבה מנהלים את המחלקות השונות ואת מפרקליטויות המחוזיות, פרקליטים, שכנראה היו תובעים טובים, אך לא היה להם ניסיון ניהולי, ולכן קשה היה לבחור דווקא את זה שינהל את המחלקה או את פרקליטות המחוז בצורה היעילה ביותר. אכן, בראש מערכות מקצועיות, במיוחד בגופים קטנים, יש להעמיד אנשי מקצוע, שכן בדרך הטבע, במערכות קטנות, הם מעורבים בהחלטות מקצועיות, יותר מאשר במערכות ובגופים גדולים. אך, לצד הרמה המקצועית של הממונה והבנתו בתחומים המשפטיים והכלכליים של התחרות במשק, עליו להיות מנהל. אולם, השקלול של התחום המקצועי צריך להיות נמוך יותר מאשר משקלו של ההיבט הניהולי. ככלות הכל, עומדים לרשות הממונה על הגבלים עסקיים שלושה אנשי מקצוע, כל אחד בתחומו, והם מנהלי המחלקות המקצועיות ברשות – מחלקת החקירות, המחלקה הכלכלית והמחלקה המשפטית.

עתה הגיעה העת לבחון את הישגיה של מנהלת המחלקה המשפטית ברשות ההגבלים העסקיים, שהגישה את מועמדותה לתפקיד הממונה על הגבלים עסקיים. תחילה נבדוק את הדברים לפי הפרסומים הרשמיים של רשות ההגבלים העסקיים (שכולם נמצאים באתר הרשות – www.antitrust.gov.il). לפי פרסומים אלו, המחלקה, המונה 20 עורכי דין ו – 7 מתמחים) עסוקה מאד בהליכים משפטיים אזרחיים בבית הדין להגבלים עסקיים. אין נתונים לשפיטה איכותית בכמה הליכים זכתה הרשות ובכמה הפסידה הרשות, על כן נסתפק במדידה הכמותית. ב – 2001 הגישה המחלקה המשפטית 2 כתבי אישום וטיפלה ב – 19 הליכים אזרחיים בבית הדין להגבלים עסקיים. ב – 2002 הוגש כתב אישום אחד וטופלו 26 הליכים אזרחיים. ב – 2003 (ועד אפריל 2004) הוגשו 3 כתבי אישום וטופלו 18 הליכים אזרחיים. למען ההגינות, נאמר שהמחלקה המשפטית מטפלת בנושאים נוספים, כגון: פטורי סוג, סיוע למחלקה הכלכלית, חוות דעת משפטיות אחרות, טיפול בתלונות שאינן נחקרות במחלקת החקירות וכו'. המסקנה היא שאף כי תפקידה העיקרי של רשות ההגבלים העסקיים היא אכיפת חוק ההגבלים העסקיים, היא נכשלה בכך, בעיקר בהגשת כתבי אישום בגין עבירות פליליות. ובכל אופן, ללא עדות אישית אי אפשר – במשרדי המחלקה המשפטית שוכבים מספר תיקי חקירה, המגובים בראיות לכאורה מצוינות, שלא טופלו כראוי ולא הוגשו בהם כתבי אישום.

כך לדוגמא על פי אתר הרשות, ב – 2.1.05 היא הודיעה לחברת שטראוס-עלית ולנושאי משרה בכירים בה על הכוונה להגיש כתב אישום נגדם בעבירות מונופולין בגין פרשת "קדבורי". מאז, הגם שחלפו עברו עשרה חודשים, לא קרה דבר. גם ההודעה הזו יצאה כמעט שלוש שנים אחרי סיום החקירה, ואין מדובר בתיק קשה או "עבה" במיוחד. מכאן, שהמחלקה המשפטית מטפלת בכעשרים הליכים משפטיים בלבד. איני מכיר יחידה משפטית, לא בשירות הציבורי ובוודאי לא בשוק הפרטי, בה עובד אחד מטפל בהליך משפטי אחד בשנה בלבד (וזאת, מבלי למנות את הסיוע של המתמחים), גם כאשר דנים בתיקים הכלכליים המורכבים, המאפיינים את תיקי רשות ההגבלים העסקיים.

היועצת המשפטית של הרשות ביטלה ופירקה את צוות האכיפה, שפעל במסגרת המחלקה המשפטית, שטיפל באכיפת התנאים, שקבע הממונה על הגבלים עסקיים, בצמוד לקביעותיו השונות, בתחום ההסדרים הכובלים, המיזוגים והמונופולים. במשך שנים רבות, לא טיפל בכך איש, עד שהממונה הקודם והממונה הנוכחי בתפקידו כיועץ משפטי של הרשות, הקימו את הצוות הזה ותרמו במידה משמעותית לאכיפת הוראות הממונה בפרט ולכוח ההרתעה של הרשות בכלל. כיום, אין בדיקה ומעקב שיטתיים אחרי מילוי הוראות ותנאים, שקובעים בית הדין להגבלים עסקיים והממונה, בהחלטותיהם השונות.

"הישג" נוסף היה בגירושה של אחת מהתובעות/עורכות הדין המוכשרות, המקצועיות והחרוצות ביותר ששירתו במחלקה המשפטית, רק בגלל שהיועצת המשפטית חששה מתחרות. במקומה גויסה לרשות עורכת דין אחרת, בעלת ניסיון מוגבל בתחום עבודתה של הרשות ושאינה מגיעה לרמתה של ה"מגורשת".

לעומת רשימת "הישגים" אלו, גם מה שניתן לראות כהישגים אמיתיים, בטל בששים. ואת כל השאר ישפטו הציבור, הועדה הבוחרת את המועמד והממשלה המאשרת את המלצת השר אולמרט.







פורסם ב 25 באוקטובר 2005 17:33 במדור קשה לזהות פגיעה בטוהר מידות | 4 תגובות

מאיר גלבוע

ד"ר לקרימינולוגיה, נצ"מ בדימוס, מנהל מחלקת החקירות ברשות להגבלים עיסקיים עד שנת 2005